« La qualité des évaluations environnementales reflète le degré d'importance attaché par notre pays et ses acteurs aux questions environnementales », soulignent les trois auteurs (1) du rapport (2) sur la qualité des études d'impact mis en ligne le 12 mars par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). À cet aune, la France ne semble pas attacher une place déterminante à l'environnement.

Les hauts-fonctionnaires, missionnés par le ministre de la Transition écologique en janvier 2019, rapportent que seulement 50 % des études d'impact des projets sont de bonne ou très bonne qualité, et que cette proportion tombe même à 30 % pour les évaluations environnementales des plans et programmes. Ces chiffres sont basés, respectivement, sur 64 questionnaires portant sur les études d'impact, et 88 sur les évaluations environnementales, renseignés par des membres des autorités environnementales.

Charte d'engagement sans effet sur la qualité

Si ces chiffres ne sont pas bons, ils sont tempérés par les résultats d'une troisième enquête, dont les répondants perçoivent à 60 % une amélioration des études d'impact et des évaluations environnementales au cours des dernières années. Ce qui va à l'encontre du constat dressé par l'Autorité environnementale nationale (Ae), pour la seule année 2018 toutefois. Cette enquête a été menée en ligne auprès des parties prenantes et a recueilli 701 réponses, dont plus de 70 % en provenance des commissaires-enquêteurs.

En tout état de cause, la charte d'engagement, signée en 2015 par environ 160 bureaux d'études, se révèle sans effet sur la qualité des études d'impact, contrairement aux évaluations environnementales des plans/programmes pour lesquelles les rapporteurs ont identifié un effet favorable.

« Il n'y a pas de relation entre la longueur de l'étude d'impact et le niveau de qualité », pointe également le rapport. Pourtant, les maîtres d'ouvrage n'hésitent pas à faire long : 475 pages sans les annexes en moyenne pour les évaluations environnementales, 355 pages pour les études d'impact et 36 pages pour les résumés non techniques de ces dernières. Des résumés dont la rédaction est jugée « souvent médiocre et peu didactique », alors qu'ils devraient « être la pièce la plus importante du dossier ». D'où la préconisation de la mission de renforcer leur lisibilité et de rendre obligatoires les mémoires en réponse aux avis d'autorité environnementale pour les plans-programmes, comme cela existe déjà pour les études d'impact.

Risque d'étude d'impact « sparadrap »

Synthétisant les résultats obtenus par les trois enquêtes réalisées et par des entretiens avec les parties prenantes (maîtres d'ouvrage, bureaux d'études, autorités environnementales, associations du réseau France Nature Environnement), les hauts-fonctionnaires ont identifié plusieurs insuffisances récurrentes des études. L'Ae avait déjà attiré l'attention sur certaines d'entre elles. Ces insuffisances portent sur la problématique des gaz à effet serre, la qualité de l'air, l'artificialisation des sols, le suivi dans le temps des mesures et, surtout, la phase amont (solutions alternatives, démarche d'évitement) des projets et des plans. A contrario, l'importance donnée à la thématique de la biodiversité, en particulier en milieu urbain, a parfois été perçue comme excessive aux yeux de certains interlocuteurs de la mission.

“ Il n'y a pas de relation entre la longueur de l'étude d'impact et le niveau de qualité. ”

Que préconise cette dernière pour améliorer la qualité ? « L'amélioration de la qualité des évaluations environnementales, conclut-elle avec force, passe d'abord par la montée en compétences des acteurs, et tout particulièrement les maîtres d'ouvrage dits "occasionnels", au premier rang desquels les élus des communes et intercommunalités en charge des plans locaux d'urbanisme ». En effet, expliquent les rapporteurs, ce sont les maîtres d'ouvrage et non les bureaux d'études qui sont « les premiers responsables de la qualité ». D'où leur suggestion de publier des guides techniques sur les sujets mal appréhendés et de mettre en place des formations à destination des élus. Sur ce dernier point, les hauts fonctionnaires préconisent la signature d'un partenariat entre, d'une part, le ministère de la Transition écologique et, d'autre part, l'Association des maires de France et des acteurs spécialisés en matière de formation environnementale.

Concernant la phase amont de l'évaluation, il s'agit d'une étape essentielle, rappelle la mission. « La qualité de l'évaluation environnementale est liée à sa capacité à faire évoluer le projet, rappelle-t-elle. Ce qui passe par un vrai travail en profondeur d'examen en amont de solutions alternatives, de mesures d'évitement, au risque, sinon, de faire une étude d'impact "sparadrap" plaquée sur le projet et conçue dans le but de justifier celui-ci ».

Pour éviter cette dérive, les trois ingénieurs généraux préconisent un lancement rapide de la mission du bureau d'études afin d'accompagner l'élaboration du projet ou du plan/programme. Ils proposent également de développer le « cadrage préalable », au minimum sous une forme simplifiée consistant en une réunion multipartite d'échanges au moment du lancement de l'évaluation. « La qualité des évaluations est également liée à la qualité du dialogue entre acteurs (maître d'ouvrages, bureaux d'études, services instructeurs, autorités environnementales) », expliquent les membres du CGEDD.