Les négociations vont se poursuivre du 29 novembre au 10 décembre à Cancun (Mexique) (1) . Si le Protocole de Kyoto survit au cataclysme politique de la COP 15 de l'an dernier à Copenhague (Danemark), son pronostic de vie sera confirmé dans les jours prochains. Les négociateurs auront pour tâche de le faire renaître de ses cendres sans les Etats-Unis, dont le ralliement à un engagement contraignant est désormais hors de question, sur fond d'hostilité du Canada, de la Russie et du Japon.
Le sommet de Copenhague était la dernière limite dans le temps juridique imparti pour reconduire le Protocole de Kyoto, adopté en 1997 au Japon, entré en vigueur en 2005 après maintes difficultés de ratification, et expirant en 2012 à l'issue d'une première période de quatre ans. Si ce flottement se poursuit à Cancun, il n'y aura plus de traité international contraignant sur la maîtrise des émissions de gaz à effet de serre.
Réaffirmation de la vision partagée
L'enjeu premier de la conférence de Cancun est donc de maintenir l'existence d'un outil multilatéral de négociation autour de l'avenir du climat de la planète. Problème transfrontalier, le changement climatique ne peut se passer d'un protocole de résolution globale. Relevant de la dette écologique des pays industrialisés, la crise climatique impose une solidarité internationale avec les pays vulnérables. Autour du Protocole de Kyoto issu de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992) s'est forgé un langage commun, qui s'est traduit en une « vision partagée » autour de l'impératif de stabiliser la hausse de la température planétaire. Ce seuil impératif a été fixé à +2°C dans l'accord de Copenhague.
Au fil des années, les jeux d'acteurs ont évolué autour d'intérêts divergents, mais aussi grâce à une véritable prise de conscience de l'enjeu crucial qu'est la stabilisation des émissions de gaz à effet de serre. Si les Etats-Unis se sont montrés de plus en plus réticents à un texte contraignant sous la pression des lobbies des énergies fossiles et de la crise économique, la Russie, elle, ne s'est impliquée dans le processus que par la motivation vénale de la manne de crédits carbone résultant de la comptabilisation de ses forêts comme puits dans le cadre du mécanisme LULUCF ("hot air"). L'Union européenne, longtemps fer de lance des négociations, a adopté en 2008 un "paquet" énergie-climat par lequel elle s'engage à réduire ses émissions de 20% d'ici à 2020 par rapport à 1990. Son volontarisme politique semble depuis lors s'étioler.
Nouveau jeu d'acteurs
Surtout, la conférence de Copenhague a vu entrer en scène de nouveaux acteurs de premier plan, rassemblés sous la bannière du BASIC (Brésil, Afrique du sud, Inde, Chine), qui ont su, en quelques années, mettre en œuvre des politiques domestiques de grande ampleur visant à améliorer leur efficacité énergétique et à maîtriser la déforestation. Première productrice mondiale de panneaux solaires, la Chine est en passe de devenir le leader mondial de production d'énergies renouvelables. Elle n'entend plus être considérée comme un pays en développement parmi d'autres. Elle a récemment reconnu être le premier émetteur mondial tout en exigeant de l'Occident qu'il assume ses responsabilités en termes de dette climatique et carbonique. Comme l'a souligné Laurence Tubiana, directrice de l'IDDRI, lors d'une conférence de presse la semaine dernière, "à Copenhague, le vieux monde est mort". Et le G 77 a explosé, clivé entre pays émergents (voire émergés) et un continent africain livré à lui-même.
La conférence de Cancún renouera-t-elle avec le multilatéralisme ? Selon Laurence Tubiana, "il n'est pas un seul gouvernement qui ne soit pas inquiet d'un échec à Cancún. Cancún va être un test de l'endurance multilatérale. Un des enjeux sera de replacer l'accord de Copenhague dans le processus onusien". Brice Lalonde est allé dans le même sens lors d'un point presse à la veille du sommet. Il s'est dit "dans un état d'esprit relativement optimiste car il ne serait pas bon pour l'ONU de ne pas obtenir un succès à Cancún". L'ambassadeur du climat pour la France plaide pour "un accord équilibré où chacun devra trouver son compte". Mais Greenpeace analyse cette rhétorique de l'équilibre, également prônée par les Etats-Unis et les principaux bailleurs de fonds, comme une stratégie de donnant-donnant préjudiciable au climat. Un "accord équilibré" conditionnerait de fait l'aide des riches à l'implantation du système MRV (mesure notification et vérification), qui introduirait l'obligation pour les pays de communiquer sur leurs émissions et d'accepter le contrôle de leurs politiques climatiques par une instance internationale. En l'occurrence, les Etats-Unis exigent un système d'examen des politiques climatiques des pays émergents, en particulier de la Chine, sur fond de débat sur la transparence et la fiabilité des stratégies mises en oeuvre.
Fonds vert
L'accord de Copenhague engage les pays industrialisés à mobiliser 30 milliards de dollars nouveaux et additionnels entre 2010 et 2012, dits financements précoces ("fast start") destinés aux pays les plus vulnérables, puis 100 milliards de dollars par an à partir de 2020 pour l'adaptation aux impacts du réchauffement et les technologies de réduction des émissions. Début 2010, le secrétaire général des Nations unies Ban Ki Moon a mandaté un groupe de haut niveau sur la finance (Advisory group on Finance) pour identifier les sources de financements qui permettraient de générer des volumes financiers publics suffisants. Le rapport de ce groupe de travail, publié le 5 novembre, définit huit sources de financements innovants pour le climat parmi lesquelles figurent droits de tirage spéciaux, taxe carbone, mise aux enchères des quotas de CO2, taxe sur les carburants de soute des secteurs maritimes et aériens, et taxe sur les transactions financières du type Taxe Tobin. La conférence de Cancún aura à tirer un premier bilan des annonces de financements précoces et à statuer sur le futur fonds vert, afin de poser les bases de l'architecture climatique financière post-2012.
Dans un rapport diffusé la semaine dernière, Oxfam et le Réseau action climat (RAC) (2) pointent que la contribution de 420 millions d'euros par an promise par la France à Copenhague dans le cadre des financements précoces n'est pas nécessairement "additionnelle" par rapport à l'aide publique au développement (APD). Les annonces du gouvernement français prévoient que l'APD atteindra autour de 0,5% du revenu national brut en 2010 puis stagneront, ce qui n'augure pas de financements additionnels. L'examen du projet de loi de finance pour 2011 montre, en outre, que les engagements budgétaires pour les financements précoces seront, comme en 2010, inscrits dans les rubriques budgétaires prévues pour les engagements de la France en matière d'APD. Enfin, le compte d'affectation spéciale pour la forêt isole les financements précoces du point de vue comptable, mais n'est pas fiable, selon les ONG. Ce compte serait alimenté par la vente de crédit carbone dont la réalisation est incertaine. "Force est de constater que la France et les pays industrialisés n'ont pas fait preuve de transparence sur les décaissements, les projets financés et les canaux d'acheminement", soulignent le RAC et la Coordination Sud à propos des financements précoces. Ce qui annonce des négociations complexes.
Un accord pour les forêts
Le mécanisme de réduction des émissions résultant du déboisement et de la dégradation des forêts (REDD) est porté par la Papouasie-Nouvelle-Guinée et les pays forestiers depuis la COP 11 de Montréal (2005). Il vise à enrayer la dégradation des forêts tropicales et c'est le volet qui apparaît le plus avancé dans la négociation climatique. Il a failli aboutir à Copenhague. En complément, le partenariat REDD+ prévoit une intervention rapide sur les forêts, parallèlement au processus de négociation. Les ONG environnementales soulignent l'importance de placer des garde fous autour du mécanisme REDD, dont l'intégrité environnementale doit être assurée, ce qui implique une comptabilité nationale et des niveaux de référence nationaux en matière de déforestation. La question des modes de financements de REDD est également cruciale : créer un fonds dédié sur la base de financements stables, ou lever de nouveaux marchés de compensation via les transactions carbone, avec le risque de rétribuer des plantations à grande échelle plutôt que de conserver des forêts sur pied et régulées par les autochtones.
La tâche de la secrétaire générale de la négociation, Christina Figueres, sera immense. C'est une boussole commune qu'il faudra retrouver à Cancún autour d'objectifs partagés et d'une architecture qui reflète la communauté de destin de l'humanité sur une planète en voie de réchauffement rapide.
