« Nous avons remarqué que, malgré la mobilisation de milliers, voire de dizaines de milliers, de citoyens contre des projets d'arrêtés soumis à la consultation publique, ceux-ci étaient néanmoins signés sans modification », déplorait Allain Bougrain Dubourg en décembre 2018. Le président de la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) a donc demandé son avis à la Commission nationale du débat public (CNDP) sur l'efficience de cette procédure menée par le ministère de la Transition écologique.
Cette dernière a publié son expertise (1) sur cette question le 19 décembre 2019 après un an d'analyse. L'étude a porté sur seize consultations, dont cinq locales, ayant trait à des sujets très clivants en lien avec la saisine : protection des espèces, chasse, destruction des (ex) nuisibles... Sur certains d'entre eux, comme les quotas de destruction des loups ou de cormorans, ou encore les chasses traditionnelles, jusqu'à 95 % d'avis défavorables ont été reçus, relève le président de la LPO. Pourtant, les arrêtés contestés ont été signés sans modification. Si l'analyse de la CNDP a porté sur des textes relevant du champ de la biodiversité, ses conclusions sont valables pour l'ensemble des consultations en ligne. Elles arrivent donc à point nommé au moment où le ministère de la Transition écologique met en ligne la synthèse de la consultation (2) sur les distances d'épandage des pesticides. Une consultation record, qui a recueilli 53 647 commentaires.
Échantillonnage des contributions
Qu'a constaté la garante de la CNDP, Mélanie Goffi, chargée de mener l'analyse suggérée par la LPO ? Une série d'insuffisances par rapport aux exigences fixées par les textes garantissant le droit à l'information du public en matière d'environnement, même si elle souligne « l'ambition forte » de la France qui a choisi de se soumettre à une Charte de la participation du public (3) .
En premier lieu, la CNDP relève un accès à l'information « hétérogène et difficile » sur la plateforme du ministère : difficulté à trouver une consultation, enjeux très rarement présentés, rareté des liens vers les études disponibles et vers l'avis de l'instance consultative concernée par le projet, absence de mention claire de l'auteur du texte et d'un contact, absence de présentation précise de l'objet de la consultation… « Il est rarement fait référence aux précédentes consultations », relève également l'avis. « Ce qui conduit l'État à représenter, année après année, les mêmes projets de textes, sans tenir compte des avis défavorables très largement majoritaires et même trop souvent des textes pourtant déjà annulés par les plus hautes instances juridiques », abonde la LPO. L'ONG vise là les contentieux récurrents comme celui portant sur la chasse des oies au mois de février.
En second lieu, selon les agents de la Direction de l'eau et de la biodiversité (en charge du fonctionnement de la plateforme) interrogés par la garante, l'exercice de consultation est capté par les principales parties prenantes en présence, associations de protection de l'environnement et chasseurs dans les cas étudiés. D'où 80 à 90 % de contributions provenant de ces dernières au détriment du grand public. Or, aucun travail de mobilisation du public n'est mené en amont de la consultation, le choix des dates étant « dicté par l'agenda politique ou réglementaire ». Petite pépite de l'avis, on apprend aussi que les agents du ministère appliquent un principe d'échantillonnage sur les consultations recueillant plus de 10 000 contributions : 30 % des messages par tranche de 1 000 sont pris en compte seulement, les autres n'étant pas lus. La CNDP constate également des outils « particulièrement limités d'un point de vue de l'échange » puisque les participants ne peuvent ni réagir à un commentaire, ni le partager, ni amender le texte proposé, ni obtenir de réponse rapide de l'autorité organisatrice.
« Biais méthodologiques importants »
L'expertise pointe également un traitement des contributions qui s'apparente plus à « un comptage des positions plutôt qu'à une compréhension des arguments ». « L'exigence posée à l'article 1 de la Charte de la participation du public de recourir à un tiers garant pour rédiger le bilan n'est pas respectée », relève la CNDP. L'expertise fait ressortir le manque de moyens et de temps dont disposent les agents en charge du traitement, ceux-ci n'ayant la plupart du temps que 4-5 jours pour rendre leur synthèse avant décision. La garante pointe aussi le refus de traiter les contributions portant sur des visions générales. À cela s'ajoutent les jugements formulés par les fonctionnaires sur les positions exprimées, qui sont « propices à des biais méthodologiques importants, ainsi qu'à une inégalité de traitement entre contributeurs ».
Enfin, le choix de ne pas distinguer le moment du bilan du moment de la décision « accentue l'opacité du processus de reddition des comptes ». En clair, la CNDP constate « une absence de prise en compte substantielle des avis exprimés ». Ainsi, sur les seize consultations analysées, neuf ont donné lieu à une décision modifiant le projet, mais aucune n'a porté sur le fond, et plus de la moitié n'était pas conforme aux avis majoritairement exprimés.
Distinguer l'auteur du bilan et le décideur
« L'une des exigences premières est la distinction entre l'auteur du bilan de la consultation et le décideur », indique Mme Goffi. Or, la synthèse de la consultation est signée du ministère de la Transition écologique, dont la cheffe, Élisabeth Borne, sera cosignataire du décret et de l'arrêté. Ensuite, la CNDP recommande que « la décision ne soit pas concomitante à la publication du bilan ». Or, la synthèse, pourtant datée du 31 octobre 2019, n'a été mise en ligne qu'à l'issue de la présentation de l'arbitrage retenu par le chef du Gouvernement, dévoilé le 20 décembre. Ensuite, « le bilan et la décision, ainsi que sa motivation, doivent être publiés sur un même site », tandis que l'ensemble des contributions doit être visible « pendant et après la consultation ». Là non plus, ces exigences ne sont pas satisfaites. À l'heure où sont écrites ces lignes, la synthèse a été publiée dans l'espace « presse » (4) du site du ministère sous le communiqué présentant les arbitrages retenus, sans les textes réglementaires dont la publication reste attendue au Journal officiel. À l'inverse, le site de la consultation (5) ne donne accès qu'aux projets de textes sans lien sur la synthèse. Les contributions en elles-mêmes ne sont accessibles sur aucun des deux sites.
Enfin, conclut la CNDP, « le décideur doit motiver son choix en expliquant en particulier les raisons qui l'amènent à une décision contraire aux avis statistiquement majoritaires et à répondre sur le fond aux arguments divergents par rapport à son choix ». Une exigence qui n'est manifestement pas satisfaite non plus, ne serait-ce que du fait que le ministère ne donne pas d'indication sur les avis statistiquement majoritaires. « Une part importante des participants a exprimé de fortes inquiétudes sur l'incidence de ces produits sur la santé, mais également sur l'avenir de la profession agricole », se contente-t-il de rapporter de façon laconique dans le dossier de presse.
